Il provvedimento prevede l'introduzione di novità, tra la'altro, anche nel settore della giustizia civile. Qui di seguito sono riportate le novità normative introdotte col decreto sviluppo.
CAPO VIII – ULTERIORI MISURE PER LE IMPRESE IN MATERIA DI GIUSTIZIA
Articolo 32 (Appello)
La proposta è volta a migliorare l’efficienza delle impugnazioni sia di merito che di legittimità, che allo stato violano pressoché sistematicamente i tempi di ragionevole durata del processo, causando la maggioranza dei conseguenti indennizzi disciplinati dalla legge n. 89 del 2001, con conseguenti incidenza diretta sulla finanza pubblica.
Anche le organizzazioni nazionali e internazionali degli investitori, come desumibile dagli indici doing business della Banca mondiale, indicano nel sistema delle impugnazioni l’elemento di maggiore l’inefficienza della giustizia civile italiana, e uno dei maggiori disincentivi allo sviluppo degli investimenti nel nostro Paese.
Nella relazione del Governatore della Banca d’Italia del 31 maggio 2011, si stima in un punto percentuale la «perdita annua di prodotto» attribuibile all’inefficienza di questo sistema di gestione del contenzioso (pag. 12).
Una soluzione, ispirata ai modelli inglese e tedesco, è quella di non limitare l’impugnazione di merito mutandone radicalmente la natura in un primo giudizio di legittimità (appello c.d. cassatorio), come pure è stato proposto, ma di congegnare un filtro di inammissibilità incentrato su una prognosi di non ragionevole fondatezza del gravame, formulata dal medesimo giudice dell’appello in via preliminare alla trattazione dello stesso.
In questo modo si selezioneranno le impugnazioni meritevoli di essere trattate nel pieno merito, con efficiente allocazione della risorsa giudiziaria, tenendo conto che, attualmente, nel 68% deicasi il giudizio di appello si conclude, nei processi civili, con la conferma di quello di primo grado.
Si prevede che il suddetto filtro non operi nelle cause in cui, eccezionalmente, è previsto l’intervento obbligatorio del pubblico ministero, che denota la connotazione pubblicistica delle medesime, e nei casi in cui la parte abbia optato, in primo grado, per il procedimento sommario di cognizione, con conseguente deformalizzazione istruttoria che viene così recuperata non solo con il già previsto appello più aperto ai nuovi mezzi di prova, ma, appunto, con un’impugnazione senza filtri di inammissibilità.
I dati statistici sul procedimento sommario di cognizione segnalano una grande efficienza dello strumento (con cui i giudizi di primo grado vengono tutti definiti in meno di un anno) che, però, essendo per nella maggior parte delle ipotesi opzionale, viene utilizzato attualmente solo in circa il 4% del contenzioso (anche se tale percentuale è destinata a salire con l’entrata a regime del decreto legislativo n. 150 del 2011 che lo ha reso obbligatorio in plurime anche se settoriali fattispecie).
Con le previsioni di cui sopra l’utilizzo dello strumento verrà inoltre incentivato, e anche sotto questo profilo verrà migliorata l’allocazione efficiente della risorsa giudiziaria.
La dinamica processuale può essere così sintetizzata: in caso di prognosi negativa sulla fondatezza di merito dell’impugnazione, il giudice dichiara l’inammissibilità con ordinanza spogliandosi del gravame. Diversamente procede alla trattazione, senza adottare alcun provvedimento. L’ordinanza di inammissibilità potrà essere pronunciata soltanto quando tutte le impugnazioni, principali e incidentali non tardive, non hanno ragionevoli probabilità di essere accolte.
In caso di inammissibilità diverrà impugnabile per cassazione la decisione di primo grado e questo assorbe ogni tutela costituzionalmente necessaria. Rimane impregiudicato il potere della Suprema corte, alla quale sia denunciata la decisione di prime cure, di rilevare, quando ritenuto inerente alle garanzie assicurate dall’art. 111 Cost., nullità inerenti al procedimento di appello.
Quando l’inammissibilità è pronunciata per le medesime ragioni di fatto poste a base della decisione impugnata ovvero quando il gravame è respinto con sentenza per le stesse ragioni, l’appellante può ricorrere per cassazione contro la sentenza di primo grado per motivi di stretta legittimità, escluso quindi il vizio di motivazione contraddittoria o insufficiente, la cui strumentalizzazione ad opera delle parti sta rendendo insostenibile il carico della Suprema Corte di cassazione, come più volte rilevato dal Primo Presidente.
Resta inoltre sempre possibile, ex art. 111 della Carta costituzionale, ricorrere davanti alla Suprema Corte per motivazione inesistente o apparente, senza i limiti derivanti dalla c.d. doppia conforme, rientrando questi casi nella diretta portata precettiva della predetta norma costituzionale, trattandosi di violazione di legge.
Sono state previste norme di coordinamento per il rito del lavoro e quindi locatizio.
La formulazione dell’art. 2 del decreto legislativo n. 150 del 2011, sulla riduzione e semplificazione dei riti civili di cognizione, esclude necessità di coordinamento sul punto.
È stata infine prevista una riformulazione del n. 5 dell’art. 360, c.p.c., mirata, nella stessa logica sopra descritta, a evitare l’abuso dei ricorsi per cassazione basati sul vizio di motivazione non strettamente necessitati dai precetti costituzionali, supportando la generale funzione nomofilattica propria della Suprema corte di cassazione quale giudice dello ius costitutionis e non, se non nei limiti della violazione di legge, dello ius litigatoris.
Articolo 33 (Modifiche alla Legge 24 marzo 2001, n. 89)
La proposta normativa è finalizzata a modificare la disciplina dei procedimenti aventi ad oggetto la domanda di indennizzo per violazione del termine di durata ragionevole del processo (attualmente disciplinati dalla legge 24 marzo 2001, n. 89 - c.d. legge Pinto), al fine di razionalizzare il carico di lavoro che grava sulle corti d’appello, di evitare che la durata di tali
procedimenti dia luogo a sua volta a responsabilità dello Stato per violazione dell’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, e di contenere i conseguenti oneri per la finanza pubblica, che nell’anno 2011 i suddetti costi sono stati di oltre 200 milioni di euro.
La modifica normativa ha quindi una diretta e significativa incidenza sul contenimento della spesa pubblica.
A tale fine – e ferma restando la competenza della corte di appello in un unico grado di merito – si prevede che la domanda venga proposta e decisa secondo un meccanismo simile a quello del procedimento per decreto ingiuntivo (la parte che lamenta la violazione del termine di durata ragionevole del processo propone ricorso al presidente della corte; il presidente designa un magistrato della corte per la trattazione della causa; la causa viene decisa sulla base dei documenti depositati dal ricorrente; il procedimento si definisce con decreto, con cui il giudice accoglie la domanda, in tutto o in parte, o la rigetta).
Il ricorso ad un procedimento di tipo monitorio è reso possibile dal fatto che la proposta normativa introduce alcuni elementi di chiarezza – mutuati dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e della Corte di cassazione – che dovrebbero condurre a decisioni prevedibili e tendenzialmente standardizzate:
a) quanto alla individuazione del termine di durata ragionevole del processo (si specifica, per ciascun grado di giudizio, quale sia il termine entro il quale la durata del processo non può mai essere dichiarata irragionevole);
b) quanto all’ammontare dell’indennizzo spettante per ciascun anno (o frazione di anno) che eccede il termine di durata ragionevole.
Il ricorso ad un procedimento di tipo monitorio consente di semplificare in modo significativo la vigente disciplina contenuta nella legge Pinto (attualmente il procedimento si svolge davanti alla corte d’appello in composizione collegiale, richiede l’instaurazione del contraddittorio nei confronti dell’amministrazione responsabile, presuppone la fissazione di più udienze per la definizione della causa).
Il ricorso, infatti, verrà esaminato da un giudice singolo e deciso senza ritardo su base documentale (si consideri che attualmente i tempi medi di decisione sui ricorsi per decreto ingiuntivo è di circa 2 mesi).
Sono state previste cause di non indennizzabilità riconducibili alla condotta non diligente o dilatoria o comunque abusiva della parte.
Il meccanismo proposto è pienamente rispettoso del diritto alla tutela giurisdizionale, in quanto è fatta salva in ogni caso la possibilità – per il ricorrente la cui domanda sia stata respinta in tutto o in parte, ovvero per l’amministrazione che sia stata condannata a pagare l’indennizzo – di impugnare il decreto davanti alla stessa corte d’appello in composizione collegiale. Il procedimento (che si svolge in contraddittorio tra le parti) è regolato nelle forme semplificate del procedimento camerale (artt. 737 ss. c.p.c.).
La soluzione normativa proposta – in definitiva – semplificherebbe e accelererebbe la definizione del contenzioso in materia di violazione della durata ragionevole del processo, al contempo mantenendone quel tasso di strutturazione (a cominciare dalla competenza della corte di appello), coerente sia con la rilevanza degli interessi in gioco, sia con la finalità di non allargare le maglie di un bacino di domanda di giustizia suscettibile di distorsioni che sono già presenti nell’attuale sistema (in cui accade che una causa venga instaurata, al di là della fondatezza della pretesa, in funzione del conseguimento del successivo indennizzo spettante per la violazione del termine di durata ragionevole del processo, dal momento che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha più volte affermato che l’indennizzo in parola spetta anche alla parte rimasta soccombente nel processo “presupposto”).
Articolo 34 (Modifiche Scuola Magistratura ed esonero parziale dall’attività giurisdizionale)
Si propone di modificare il d.lgs. n. 26 del 2006 - nella parte in cui prevede che, con decreto del Ministro della giustizia di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, vengano individuate necessariamente tre sedi della Scuola - prevedendo che sia facoltà del Ministro di individuare fino ad un massimo di tre sedi.
Si propone poi di modificare il d.lgs. n. 26 del 2006 - nella parte in cui prevede che i magistrati in servizio nominati nel comitato direttivo siano collocati fuori del ruolo organico della magistratura per tutta la durata dell'incarico - prevedendo che sia facoltà del singolo magistrato chiedere, in luogo del collocamento fuori ruolo, di usufruire di un esonero parziale dall'attività giurisdizionale.
Quanto all'individuazione delle sedi della Scuola, si osserva che l'inderogabile previsione di tre sedi trovava una sua giustificazione alla luce della formulazione originaria della norma, che distribuiva le attività della Scuola per aree geografiche.
Venuta meno tale ripartizione geografica — con la modifica dell'articolo 1, comma 5, del d.lgs. n. 26 del 2006 ad opera dell'articolo 3, comma 1, della legge 30 luglio 2007, n. 111 - la previsione di una pluralità di sedi della Scuola non si impone più quale necessaria conseguenza di una scelta organizzativa operata dal legislatore, ma può eventualmente giustificarsi in funzione delle concrete esigenze organizzative di volta in volta individuate dal Ministro della giustizia, cui dovrebbe spettare – di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, per gli inevitabili profili di spesa pubblica che l’individuazione di una o più sedi della Scuola comporta – il compito di scegliere il numero e l'ubicazione di tali sedi. La norma, pertanto, è direttamente volta a permettere marcati contenimenti della spesa pubblica.
Quanto allo status dei magistrati nominati nel comitato direttivo della Scuola, si osserva che non vi sono ragioni organizzative e di buon andamento dell'amministrazione che impongano il collocamento fuori ruolo di tali magistrati quale unica soluzione praticabile nei confronti dei magistrati in servizio.
Al riguardo è sufficiente osservare che del comitato direttivo fanno parte anche tre professori universitari, per i quali la norma non prevede alcun collocamento fuori ruolo per la durata dell'incarico, e per i quali dunque non si pone alcun problema di compatibilità tra l'esercizio dell'attività di insegnamento universitario e lo svolgimento delle funzioni di membro del comitato direttivo della Scuola superiore della magistratura.
Appare pertanto opportuna la proposta di modifica normativa, nella parte in cui consente al magistrato nominato nel comitato direttivo di optare per il mantenimento in ruolo, chiedendo un esonero parziale dall'attività giurisdizionale.
Articolo 35 (Lodo arbitrale)
La disciplina dell’impugnazione dei lodi arbitrali in cui è parte una P.A. è estremamente complessa e determina una divaricazione di strumenti di tutela giurisdizionale condizionata da fattori temporali spetto sganciati dal momento in cui è stata stipulata la clausola compromissoria.
L’art. 241, comma 2, del d.lgs n. 163/2006 ( Codice dei contratti pubblici) prevede, in particolare, in tema di contratti pubblici, che: “Ai giudizi arbitrali si applicano le disposizioni del codice di procedura civile, salvo quanto disposto dal presente codice”.
La regola generale in tema di impugnazione del lodo, costituita dalla sola impugnativa per nullità, ai sensi dell’art. 829 c.p.c., nelle specifiche ipotesi ivi previste, non è stata tuttavia ritenuta idonea a garantire pienamente le esigenze di legalità proprie della pubblica amministrazione, in quanto la tutela delle ragioni della P.A. veniva ad essere limitata dalla non impugnabilità dei lodi per motivi di diritto inerenti al merito della controversia. Pertanto con l’art. 5 del d.lgs. 20 marzo 2010, n. 53, nel ridefinire l’istituto dell’arbitrato nei contratti pubblici, è stata introdotta, all’art. 241, comma 15 bis del Codice dei contratti, la regola per cui “Il lodo è impugnabile, oltre che per motivi di nullità, anche per violazione delle regole di diritto relative al merito della controversia”.Tuttavia tale disciplina si applica alle “controversie su diritti soggettivi derivanti dalla esecuzione dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, concorsi di progettazione e di idee” (art.241, comma 1), restandone escluse le controversie inerenti alle stesse materie ma non insorte nella esecuzione di contratti previsti dal codice dei lavori pubblici, come, ad esempio, nei casi in cui la parte privata prospetti una responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione, vertenze queste per le quali si impongono garanzie non minori, anche in considerazione dei rilevanti oneri finanziari che potrebbero derivarne per le amministrazioni pubbliche.
Con la disposizione proposta, fermo restando quanto già previsto dall’art. 241 del Codice dei contratti pubblici, si prevede che, per i lodi arbitrali per la risoluzione di controversie comunque connesse alle predette materie (lavori pubblici, servizi e forniture), l’impugnativa, oltre alla nullità, può riguardare anche le regole di diritto relative al merito della controversia: tale ampliamento delle ipotesi di impugnabilità del lodo risulta coerente con quanto previsto dall’art. 829 c.p.c. che, al comma 3, rende proponibile tale motivo di impugnazione del lodo, laddove espressamente disposto dalla legge.
Siffatta previsione trova anch’essa legittimazione, come quella contenuta nel citato comma 15 bis dell’art.241 del Codice dei contratti pubblici, nei principi costituzionali che governano l’agire amministrativo e l’utilizzo delle pubbliche risorse.
Nessun commento:
Posta un commento